Reformas das pensões: a desconstrução do modelo salarial da repartição

Por:  Clara Murteira
(Economista / Prof. Universitária)

Pela sua importância e clarividencia, publicamos uma síntese da intervenção feita pela Prof.ª Clara Murteira, numa Sessão do Grupo "Economia e Sociedade" sobre a temática da reforma do sistema de pensões, que tem vindo a ser implementada no quadro de transformação (destruição) do Estado Social, conforme referido no Blog indicado no final.


O discurso sobre as reformas das pensões de instituições internacionais como o Banco Mundial, a OCDE, o FMI, etc. mudou. Estas instituições deixaram de exercer pressão sobre os governos para substituírem, total ou parcialmente, os esquemas públicos de repartição por esquemas privados de capitalização com contas individuais de poupança-reforma.

O Banco Mundial, líder da campanha transnacional favorável à privatização das pensões, desde cedo[i] reconheceu que os custos de transição representam o principal obstáculo à concretização do modelo que propusera em 1994. O facto é que privatizar pensões exige que os governos assumam elevados níveis de endividamento para garantir o pagamento das pensões às gerações que já adquiriram direitos, pois não é possível impor a uma geração um duplo encargo contributivo (para financiar as pensões dos actuais reformados e para acumular fundos na suas contas individuais).

Em alternativa, o Banco Mundial propõe a prossecução das reformas paramétricas dos esquemas públicos de repartição (as que reduzem pensões mediante ajustamentos dos parâmetros da fórmula de cálculo) ou a adopção do modelo de contas individuais virtuais (modelo sueco).

Ou seja, já não propõe a substituição da repartição por capitalização mas a substituição do modelo original da repartição por outros modelos de repartição. Esses outros modelos inscrevem a repartição na lógica da capitalização, criando a “ilusão da poupança”[ii].
Nos anos sessenta e setenta, muitos países desenvolvidos da Europa e do resto do mundo mudaram radicalmente os objectivos das
políticas de pensões com o propósito de elevar os níveis de vida dos pensionistas: transitou-se da garantia de níveis de vida mínimos para a salvaguarda dos níveis de vida atingidos. Muitos países que tinham instituído esquemas de repartição desenvolveram o modelo de modo a assegurar a manutenção dos níveis de vida: a remuneração de referência para o cálculo da pensão passou a relacionar-se com os salários dos últimos anos de actividade e assim garantir uma taxa de substituição elevada; o método de indexação passou a assegurar uma progressão paralela das pensões e dos salários; as receitas do sistema passaram a aumentar com o aumento das necessidades de financiamento.

O modelo original da repartição é de base salarial: o salário é o termo de referência para a definição da pensão; o objectivo a atingir exprime-se através da taxa de substituição (relação entre a primeira pensão e o último salário); a pensão pode ser concebida como “salário continuado”[iii]. O ideal de justiça implícito é a paridade entre os níveis de vida dos pensionistas e os da população activa.

As novas versões da repartição, hoje promovidas pelo Banco Mundial, pela União Europeia etc., obedecem a uma lógica diametralmente oposta, pois têm como referência o modo de funcionamento dos planos de poupança reforma. Essas versões mantêm um laço forte entre contribuições e pensões, a nível individual ou de geração. Os esquemas estritamente contributivos, actuarialmente neutros, de contas individuais virtuais, etc. são exemplos radicais da organização dos esquemas de repartição segundo a lógica da poupança-reforma. As contribuições passam a ser representadas como se fossem “poupança” e as pensões como a contrapartida das contribuições, ou seja, como “rendimento individual diferido”[iv]. O termo de referência para a definição da pensão passa a ser a soma das contribuições passadas. O ideal de justiça implícito é que cada um receba na proporção da sua contribuição passada.

O modelo sueco, considerado de referência pelo Banco Mundial, a União Europeia, etc., é um exemplo expressivo desta reorientação radical. O modelo mantém o financiamento por repartição mas passa a espelhar o modo de funcionamento dos planos de capitalização com contas individuais de poupança-reforma. Como o esquema é de contribuições definidas (e não de prestações definidas, como o original), o valor da pensão deixa de ter relação com os salários anteriores e deixa mesmo de ser definido a priori.

O objectivo já não é assegurar uma taxa de substituição do salário. A pensão passa a relacionar-se com as contribuições passadas, a esperança de vida restante e uma “taxa de juro virtual” das contribuições estabelecida pelo governo. O valor das contribuições passa a ser registado em contas individuais, dando a sensação de que cada um tem uma conta de poupança. De facto, não há dinheiro nas contas – são virtuais – apenas um registo contabilístico. Em cada período, as contribuições continuam a ser utilizadas de imediato para pagar as pensões aos reformados, mas cria-se a ilusão de estar a contribuir para financiar a própria pensão.

Também as reformas paramétricas dos sistemas públicos de pensões introduzidas desde 2000 em diversos países da União Europeia, incluindo Portugal, têm contribuído para alterar o modo de organização dos esquemas públicos de repartição aproximando-os do modo de funcionamento dos planos de poupança-reforma: as pensões passam a ter uma relação mais estreita com as contribuições individuais passadas; a referência salarial tende a desaparecer.

Em Portugal, o sistema público de pensões afastou-se significativamente do modelo original com a reforma das pensões de 2007. A ruptura operada foi radical, apesar de não ter sido evidente, porque os efeitos não foram abruptos.  Os níveis das pensões sofreram cortes drásticos, apesar de graduais.

Os princípios organizadores do sistema aproximaram-se dos que orientam os planos de poupança-reforma: estreitou-se o laço entre contribuições e prestações, pois as pensões distanciaram-se das remunerações dos últimos anos de actividade passando a depender das remunerações de toda a carreira contributiva e assim a ter uma relação mais próxima com as contribuições passadas; as pensões passaram a depender também da evolução da esperança de vida.

A referência salarial da pensão vai desaparecendo, à medida que enfraquece o laço entre pensões e salários: no momento da passagem à reforma, as taxas de substituição do salário reduzem-se substancialmente; no período subsequente, continua a aumentar a divergência entre pensões e salários pois o método de indexação deixa de garantir a manutenção do valor real de todas as pensões; os níveis mínimos de pensões são desligados do salário mínimo nacional; o direito a uma pensão mínima do regime contributivo foi mesmo questionado enquanto direito fundamentado no trabalho, como atesta o diploma legal que instituiu o “complemento solidário para idosos” ao sugerir que esse direito passe a ser garantido em situação de necessidade.

Com o desligamento da pensão em relação aos salários dos últimos anos de actividade abandona-se, sem explicitar, o conceito de pensão como “salário continuado” e, dessa forma, o objectivo da manutenção do nível de vida na reforma.

Na impossibilidade de concretizar no presente a privatização das pensões (em sentido estrito), por falta de contexto favorável, as instituições internacionais que antes promoveram a privatização das pensões propõem hoje a difusão das outras versões da repartição. Alguns autores consideram que o intuito é mudar mentalidades para familiarizar as pessoas com os princípios e as normas que são próprios dos planos de poupança-reforma, abrindo assim o caminho para uma futura privatização.

Além disso, as duas estratégias de reforma referidas (reformas paramétricas e transição para o modelo de contas virtuais) favorecem o desenvolvimento da provisão privada porque envolvem reduções dos níveis das pensões, conduzindo as pessoas a procurar espontaneamente fontes adicionais de rendimento na reforma.

 Profª. Clara Murteira

Publicada pelo Blog “Areia dos Dias”, em 30.Julho.2014

[i] World Bank, “Notional Accounts: Notional defined contribution plans as a pension reform strategy”, World Bank Pension Reform Primer, 2001.

[ii] Num esquema de capitalização com contas individuais de poupança-reforma, cada trabalhador contribui para si mesmo, financiando a sua pensão através da acumulação de fundos em contas individuais. Um esquema de repartição alicerça-se num princípio de solidariedade: os trabalhadores contribuem, não para financiar a sua pensão, mas para financiar a pensão dos actuais reformados, confiando que futuros trabalhadores irão contribuir para financiar a sua pensão. As novas versões da repartição criam a ilusão da poupança, a ilusão de estar a realizar transferências de rendimento de cada indivíduo para si mesmo entre o período activo e o da reforma.

[iii] Expressão de Bernard Friot.


[iv] Idem.